«Сожалею, что к 30-му заседанию СМИД ОБСЕ мы пришли в ситуации, когда не получается праздновать этот юбилей. Наблюдаем полную деградацию всего того, что было создано в Организации (до этого – в рамках Совещания), во всех трех измерениях безопасности (военно-политическом, экономическо-экологическом и гуманитарном)». Этими словами Сергей Лавров начал свое выступление по итогам министерской встречи стран–членов ОБСЕ, прошедшей 30 ноября и 1 декабря в Скопье.
А отвечая на вопрос о том, есть ли шанс спасти ОБСЕ, глава российской дипломатии сказал: «Много разных чувств возникало вчера в ходе заседания, рабочего ланча, когда общались в коридорах. Сегодня они укрепляются. Самое главное ощущение – безразличие. Организация превратила себя в нечто, что у меня вызывает безразличие в отношении того, что с ней дальше произойдет». Как же ОБСЕ дошла до жизни такой, и был ли шанс, что судьба ее сложится иначе?
Справедливый международный порядок может поддерживаться деятельностью созданных для этого организаций, но ни одна из них не сумеет обеспечить жизнеспособность системы, в основе которой лежат неразрешимые противоречия. В этом случае не помогут ни дипломатическое мастерство, ни политическая воля к достижению компромисса – их результатом все равно будут неисполняемые сторонами соглашения. Изначально нежизнеспособные конструкции обречены постоянно пребывать в кризисе, разрешение которого находится уже за пределами прежнего международного порядка, его институтов и дипломатических практик. Именно это мы и наблюдаем сейчас в Европе, вся история которой после 1991 года – это один непрерывный кризис.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) возникла в момент завершения холодной войны благодаря стремлению основных стран-участниц решить по меньшей мере две задачи. Во-первых, укрепить уже привычным институциональным способом легитимность нового международного порядка в Европе. Во-вторых, утвердить его преемственность по отношению к правилам игры, существовавшим до того, как страны Запада во главе с США победили в противостоянии с СССР. Иначе говоря, ОБСЕ как институт должна была создать новый порядок без отрицания предыдущего, что было идеей совершенно нетривиальной, если принять во внимание основные закономерности международной политики.
Дополнительный символизм столь амбициозной повестке придавало то, что ОБСЕ возникла в 1994-м не «с нуля», а путем реформы и переименования Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) – института политического диалога между государствами Европы, Северной Америки и СССР, появившегося на свет в момент снижения интенсивности противостояния Запада и Востока в середине 1970-х.
Уникальность эксперимента заключалась в том, что институт, поддерживавший международный порядок, продолжил свое существование не просто после качественных изменений мирового баланса сил, но и после появления новой основы легитимности этого порядка. СБСЕ зиждилось на признании равенства участников вне зависимости от их внутренних политических порядков, а ставшая его продолжением ОБСЕ – на стремлении к унификации этих порядков в соответствии с теми, что формировали общественный консенсус в странах Запада. И даже требовании этого, поскольку в рамках ОБСЕ вскоре были созданы агентства, уполномоченные контролировать процесс ценностной унификации.
Решить обе обозначенные выше задачи, конечно же, не получилось. И это совершенно не удивительно: новый европейский порядок должен был означать абсолютную безопасность для одного государства и группы его ближайших союзников, а этого никогда нельзя достичь дипломатическими средствами. Участие России, как и многих других стран, в создании этого порядка было номинальным и не подразумевало возможности влиять на его главный принцип – привилегированное положение стран Запада. Просто потому, что Россия не была частью этого сообщества государств. И надежды на то, что со временем ситуация изменится, становились все более бессмысленными, по мере того как российское государство преодолевало кризис, в который погрузилось после распада СССР.
Так что в качестве физического воплощения общеевропейской системы безопасности ОБСЕ получилась мертворожденной. Почему же она просуществовала так долго? Ответ прост: ОБСЕ сразу же, с самого своего возникновения, перестала иметь какое-либо отношение к европейскому международному порядку как таковому. То, что мы наблюдаем последние почти уже 30 лет, представляет собой странный гибрид внешнеполитического инструмента Запада и площадки, на которой Россия стремилась с разной степенью успеха вести переговоры с США и их союзниками. Иногда на площадке ОБСЕ удавалось достичь решений, с нашей точки зрения, укреплявших европейскую безопасность. Но, разумеется, имеющие с ней дело «по касательной» и никак не препятствовавшие движению стран Запада к созданию более выгодных для себя позиций на случай прямого столкновения с Россией.
Символом тщетности любых усилий сделать ОБСЕ эффективной стала судьба Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Тогда дипломатическое искусство должно было компенсировать отсутствие разделяемого всеми принципа легитимности, и неудивительно, что итог оказался настолько плачевным. И именно поэтому диалог в рамках ОБСЕ по этой теме незамедлительно принял форму маневрирования: его участники стремились занять более выгодное положение в преддверии неизбежного столкновения, а не создать устойчивый порядок.
Соглашение об адаптации ДОВСЕ было подписано странами–членами ОБСЕ в ноябре 1999-го с целью урегулировать дисбалансы военных возможностей, возникшие в связи с масштабным расширением НАТО. Исчезновение одного из военных союзов (Организации Варшавского договора), участвовавших в подписании первой версии ДОВСЕ в ноябре 1990-го, требовало пересмотра принципа количественных ограничений предусмотренных договором видов вооружений. Установленные соглашением национальные и территориальные лимиты должны были обеспечить обороноспособность любого европейского государства вне зависимости от его участия в военном союзе.
Но ратифицировали Соглашение 1999 года только четыре члена ОБСЕ – Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина, а все страны НАТО, Грузия и Молдавия отказались это сделать под предлогом неисполнения Москвой обязательств о выводе военных контингентов с территорий двух последних государств. С точки зрения российской дипломатии, эти требования были необоснованны, поскольку не входили в юридическое поле договора. Собственно говоря, с провала Соглашения 1999 года какие-либо разговоры о существовании в Европе «страховок» против гонки обычных вооружений можно было считать законченными. В 2007 году уже Россия приостановила свое участие в ДОВСЕ, а в ноябре 2023-го формально завершила процедуру выхода.
Однако вопрос о будущем ОБСЕ все равно пока остается открытым. Или, как сказал министр Лавров, ОБСЕ еще можно спасти, хотя шансы невелики. Главная причина живучести – инерция взаимодействия государств в рамках созданных ими институтов, а также их неготовность признать изменения расстановки сил. При этом значение первого фактора нельзя ни в коем случае переоценивать. Даже самый могущественный бюрократический аппарат и устоявшиеся привычки к тому способу коммуникации, который он поддерживает, не могут стать причиной сохранности организации. Но исчезнет ОБСЕ не потому, что ее участники разочаровались в таком формате взаимодействия, а после того, как возникнет основа для новых способов формального согласования их интересов. Пока в Европе продолжается достаточно серьезный военно-политический конфликт и о предпосылках нового порядка говорить рано. Тем более нет резона всерьез рассуждать о создании подобающих этому порядку межгосударственных институтов.
Нельзя сказать, что такая неопределенность является приметой последнего времени. Вся история ОБСЕ представляет собой летопись постоянного кризиса системы европейской безопасности. Отсюда эклектика принципов, заметная в большинстве важнейших документов ОБСЕ. Первым из них стала Парижская хартия для новой Европы, принятая на саммите стран-участниц 21 ноября 1990-го. Этот документ содержал отсылку к 10 принципам Заключительного хельсинкского акта 1975 года, среди которых важнейшее место занимали суверенное равенство и уважение прав, присущих суверенитету. Но при этом Парижская хартия указывает, что «для укрепления мира и безопасности наших государств абсолютно необходимы развитие демократии и уважение, и эффективное осуществление прав человека», т. е. прямо связывает безопасность в Европе с вопросами, находящимися «внутри» суверенных границ стран-участниц.
Такое решение можно было бы рассматривать как попытку подвести под новый европейский порядок большую легитимность в том случае, если бы все страны-подписанты находились в одинаковом положении. Однако это было не так. С точки зрения Запада, России и другим государствам бывшего СССР еще только предстояло пройти свой путь строительства политических систем, отвечающих критериям победителей в холодной войне. Это неизбежно разрушало внутреннюю гармонию в ОБСЕ и, более того, делало национальные политические порядки предметом международных отношений, т. е. силового соревнования. Вся работа профильных подразделений секретариата ОБСЕ, а также Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) контролировалась Америкой и Западной Европой и была, таким образом, направлена на то, чтобы вмешиваться во внутренние дела России и ряда других государств.
Стамбульский документ 1999-го и Астанинская декларация 2010 года содержали в себе такие взаимоисключающие принципы, как «присущее каждому государству-участнику право свободно выбирать или менять способы обеспечения своей безопасности, включая союзные договоры» и обязательство того, что участники ОБСЕ «не будут укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств». Первый из этих принципов традиционно используется для оправдания расширения НАТО, осуществляемого вопреки тому, что о нем думают в Москве. Второй служит уже российской дипломатии для обоснования того, что втягивание в НАТО новых государств противоречит духу и букве неделимой безопасности в Европе. В итоге каждая из сторон может с полной уверенностью говорить о своей правоте, чему и посвящена большая часть дебатов последних лет.
Вот только сам спор имеет исключительно символическое значение и совершенно не связан с реалиями европейской политики: к моменту принятия Стамбульской декларации, не говоря уже об астанинском документе, вопрос о том, что в основе европейского международного порядка лежит доминирующая сила НАТО, был решен. В последние полтора-два десятилетия представители блока говорили об этом совершенно открыто, а российские возражения просто игнорировались. Изначальное противоречие между двумя задачами ОБСЕ – укреплением власти Запада и сохранением статуса России, унаследованного от эпохи холодной войны, – стало со временем парализующим для всего этого международного института.
В 2023 году ОБСЕ представляет собой самую большую по числу участников (56 стран) региональную организацию. Однако найти практический смысл членства в ней для Москвы довольно сложно, если не сказать совершенно нереально. Несмотря на то, что из ОБСЕ нас исключить невозможно, оснований испытывать к ее работе что-либо, кроме безразличия, практически не осталось. О чем в Скопье прямо и сказал Сергей Лавров.
В действительности же выйдет Россия из ОБСЕ или нет, уже ничего не изменит – этот институт не имеет для развития международной политики в Европе и нашей национальной безопасности никакого значения.
0
20.00
